推进政府职能转变 需处理好几大问题
黄文平
政府职能反映了政府活动的基本方向和主要作用，必然随着经济社会发展而不断调整和转变。政府职能转变始终是我国行政管理体制改革的核心任务，贯穿于改革开放和现代化建设全过程。特别是党的十六大以来，党和政府不断深化政府职能转变，逐步把握了规律、深化了认识、凝聚了共识。
一、政府职能转变是深化行政管理体制改革的核心
从1982年至今，我国集中进行了6次行政管理体制和机构改革，转变政府职能始终是行政管理体制改革的重要任务。回顾我国政府职能转变的历史进程，表现出了几个鲜明的特点：
一是从适应经济建设和经济体制改革的需要，到适应贯彻落实科学发展观和经济社会协调发展的需要。我国的行政管理体制改革紧紧围绕党和国家不同时期、不同阶段的中心工作进行，政府职能转变从适应经济体制改革的需要，到适应经济社会发展形势和行政管理体制改革的要求。政府职能转变按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，更加重视以人为本，着力解决经济社会发展不协调、不平衡等问题。从适应经济建设为主转到适应全面推进经济建设、政治建设、社会建设和生态环境建设的要求，政府要全面正确地履行职能，要在搞好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务。
二是政府职能的内涵得到丰富和发展，政府职能转变的目标更加明晰。党的十六大明确提出了社会主义市场经济条件下政府的四项基本职能，即“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中第一次明确提出政府职能转变的目标，即“通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变”。第一次并列提出“从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品”，并明确了中央政府和地方政府各自履行职能的重点。这是经过多年不断深化认识，对政府职能转变的目标和方向做的一次总体概括，是当前和今后一段时期推进政府职能转变的目标和要求。
三是政府职能转变与机构改革紧密相关，适应坚定推进大部门制改革的需要，赋予政府职能转变新的要求。政府的职能通过一定的机构来履行，机构以履行一定的职能而存在。回顾6次机构改革，都是根据当时中心工作和经济社会发展需要对机构进行变动和调整的过程，体现了职能转变的要求，机构改革的任务通过职能的变动和调整来加以落实。党的十七大提出探索实行职能有机统一的大部门体制，十七届五中全会提出要坚定推进大部制改革，进一步明确了今后一段时期政府职能转变的方向和重点。
二、政府职能转变取得的主要成效和基本经验
党的十六大以来，中央政府和地方各级政府在职能转变方面都进行了大量的探索和创新，政府职能转变取得了积极进展和明显成效，主要体现在以下几个方面：
一是继续加强和改善宏观调控。为适应加快转变经济发展方式的要求，促进科学发展，不断加强和改善宏观调控。遵循社会主义市场经济规律，进一步完善宏观调控体系，更多地运用经济手段和法律手段调节经济活动。加大对经济结构调整的力度，把着力点放到促进经济发展方式转变上，进一步增强宏观调控的预见性、针对性和有效性。积极推进行政审批制度改革，继续清理和减少行政审批事项，从制度上保障市场在资源配置中发挥基础性作用。十年来，国务院分五批共取消和调整行政审批事项2183项，占原有总数的60.6%，各地区取消和调整的行政审批事项占原有总数的一半以上，把大量不该由政府管理的事项交给企业、社会和市场，取得了明显成效。
二是提高市场监管水平。在强化市场监管方面，着力解决管理职能分割和监管力度不够的问题，建立和健全统一开放竞争有序的现代市场体系。深化市场监管体制改革，合理界定市场监管范围，逐步形成行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系。规范市场监管行为，改进市场监管方式，依法对市场主体及其行为进行监督和管理，维护公平竞争的市场秩序。努力培育和规范各类市场中介组织和专业服务组织，推动和引导社会力量参与市场监管。
三是重视社会管理和公共服务。将行政资源更多地向社会管理和公共服务领域配置。改革财政体制，调整财政收支结构，增加公共产品供给总量，扩大公共服务覆盖面。分类推进事业单位改革，科学合理界定政府与事业单位的关系，强化事业单位提供公益服务的职责，提高公益服务水平。创新公共服务供给方式，通过购买服务等市场化、社会化方式，解决政府在提供公共服务方面的不足。统筹推动行业体制改革，规范和发展社会组织，将协调性职责、服务性职责、技术辅助性职责交给社会组织，发挥社会组织服务社会的功能。
四是推动层级间和部门间权责关系的进一步明晰，不断提高行政效率。进一步明晰中央与地方的事权划分和部门间职责划分，政府服务与管理社会的重点更加突出。不同层级政府在职能配置“上下一般粗”的状况有所改善。中央政府对经济社会事务的宏观调控能力进一步提升，地方政府为基层和群众服务的水平得到提高。划清一些重要领域的部门职责交叉事项，逐步建立部门间协调配合机制，明确和强化部门责任。行政执法体系进一步理顺，逐步解决多头执法、多层执法、执法扰民等突出问题。积极推动省直管县体制改革、经济发达镇改革试点，扩大县级政府和发达镇政府的公共治理权限。
从总体上看，我国政府职能转变基本适应经济社会发展要求，推动了行政管理体制改革的不断深化，促进了服务型政府建设和发展。政府职能转变的基本经验可以概括为以下五点：一是始终以政府职能转变为核心推动行政管理体制改革，政府职能随着经济社会发展而不断进行调整和转变；二是形成了政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开的总体要求，把政府职能转变作为检验行政管理体制成效的主要标准；三是把明确部门职责分工、理顺权责关系、规范中央与地方的关系作为政府职能转变的重点内容；四是把转变政府职能与调整机构设置、创新政府管理方式与行政运行机制等有机结合起来；五是在推进政府职能转变的方法步骤上始终坚持循序渐进、突出重点、不断深化，处理好改革、发展、稳定的关系。
三、对进一步推进政府职能转变的几点思考
在回顾政府职能转变取得成效的同时，面对新形势新任务，也应清醒地认识到政府职能转变还不到位，政府与市场、政府与社会、政府与公民等关系还没有完全理顺，具体表现在：一是宏观调控体系还需要改善，对微观经济活动直接干预仍显过多，投资体制和财税体制改革滞后，行政审批事项仍然较多，一些领域的审批事项程序繁琐、办事效率低下，还存在变相设置审批事项的现象。二是公共服务和社会管理职能较弱，公共产品和服务提供不足，重管理轻服务的情况还较为普遍，上学难、看病难等问题突出。三是政府市场监管职能还不完善，对市场秩序的规范和监管力度不够，人民群众反映突出的食品药品安全等问题需要进一步加强治理。政府职能转变不到位的一个重要原因是权力部门化、利益化的问题突出，一些政府部门集中了过多的公共资源，权力过于集中，同时承担审批、执行、监督、评价职能，因此转变政府职能的任务仍然十分重要而紧迫。
今后五年是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放的攻坚时期。继续推进以政府职能转变为核心的行政管理体制改革，对全面深化改革和提高对外开放水平，对促进科学发展和加快转变经济发展方式起着重要的保障作用。同时，行政管理体制改革的长期性，决定着政府职能转变不可能一蹴而就，需要统筹兼顾，分步实施，持续推进，并与分类推进事业单位改革、加强和创新社会管理、创新社团组织登记管理体制等结合起来，加快培育和发展社会组织，更好地承接政府转移的职能。
第一，继续坚持和推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。切实落实企业生产经营自主权，将企业能够自主决策的事项交给企业，政府不直接干预企业的生产经营活动；推进一些行业的政企分开改革，深化垄断行业改革；分类推进事业单位改革，对面向社会提供公益服务的事业单位，积极探索管办分离的有效实现形式，进一步落实事业单位法人自主权；将政府承担的某些技术性、行业性、服务性职能转交行业组织和社会中介机构。
第二，进一步深化改革，加快重点领域和关键环节改革的推进力度。一是深化投资体制和财税体制改革。进一步减少投资审批权，落实企业投资自主权。合理界定政府投资范围，规范政府投资行为，健全政府投资决策责任追究制度。按照财力与事权相匹配的要求，进一步理顺各级政府间财政分配关系，完善分税制。二是深化行政审批制度改革。继续清理行政许可项目和非行政许可项目，规范审批行为，降低行政成本，提高审批效率。三是进一步合理划分各级政府职责关系。在确保中央政府统一领导、政令畅通的前提下，充分发挥地方政府的积极性、主动性和创造性，强化地方政府管理责任。积极探索省直管县体制改革，增强基层政府提供公共服务的能力。四是深化政务公开，创新政务服务提供方式，推进“一站式”办公，积极发挥各级政府行政服务中心的接待、受理、咨询、办复等工作的作用。
第三，鼓励和引导社会力量兴办公益事业，积极参与社会管理和公共服务。针对公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高等问题，鼓励和引导社会力量兴办公益事业，积极参与社会管理和公共服务。进一步放宽准入领域，鼓励社会力量依法进入公益事业领域。对社会力量兴办公益事业的，需要在设立条件、资质认定、职业资格与职称评定、税收和政府购买服务等方面制定具体的扶持政策，对社会力量兴办公益事业的公民和组织，要与事业单位公平对待，并加强监管，引导其健康发展。进一步完善支持公益事业发展的财税政策，加大对公益事业的支持力度，制定相关扶持政策为社会资本投资创造良好环境。
第四，在推进政府职能转变过程中，需要研究和处理好几个关系。一是处理好政府与市场的关系。既要重视发挥政府宏观调控的作用，又要进一步发挥市场在资源配置中的基础性作用，在实际工作中要把两者结合好。
二是处理好决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的关系。这是政府内部的职权配置形式，通过相关职能及其机构的整合，以解决权力过于集中且缺乏有效监督以及执行不力等问题。这样才有利于形成科学合理的政府组织结构和权力运行机制，有利于改进政府管理，做到权责一致，提高行政效能。
三是处理好改革与发展的关系。面对新的历史发展阶段，以更大的决心和信心推进改革，进一步加大改革力度。突出研究改革的发展战略、规划与政策、生产力布局与总量平衡、经济安全、区域经济协调及可持续发展，特别是关系到国计民生的资源、能源、战略物资储备和重大事项应急处理的调控和管理。搞好宏观规划、政策制定及监督管理，减少微观管理和具体的审批事项，实现从项目管理向规划管理、从直接管理向间接管理的转变。
四是处理好宏观调控与微观管理的关系。宏观调控和微观管理是相互联系、相互影响的，宏观调控为微观管理提供指导和方向，微观管理为宏观调控提供基础和依托。政府加强和改善宏观调控，减少直接干预微观经济活动，事业单位、企业、中介机构自觉服从宏观调控，搞好微观管理。
五是关于政府职能转变与党委、人大、政协、人民团体职能的问题。党的十六大提出了按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系。党的十七大提出要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，统筹党委、政府和人大、政协机构设置。推进政府职能转变，也会涉及党的工作机构和工作机制以及人大、政协、人民团体职能的问题，在这方面需要加强研究。
此外，转变政府职能还要推行政府绩效管理和行政问责制度。这是巩固政府职能转变成果、推动政府依法行政的必然要求；加强政务公开，采取适当方式向人民群众公开政府管理的内容、程序、规则和结果等信息，创造条件让人民群众更好地监督政府；进一步加强公务员队伍建设，使广大公务员真正认识到职能转变的必要性和紧迫性，树立责任意识、服务意识，不断转变工作作风。
（作者系中国机构编制管理研究会会长）
来源：行政管理改革供稿
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